La actual composición del gasto público tiene implicaciones relevantes sobre el crecimiento económico, la productividad y la cohesión social. La insuficiente inversión en infraestucturas, en educación e innovación limita la capacidad de crecimiento potencial y la convergencia real con la UE. Asimismo, el predominio del gasto orientado a la población de mayor edad plantea problemas de equidad intergeneracional, afectando a las oportunidades de los jóvenes en términos de empleo, vivienda y movilidad social.
Un gasto público mejor equilibrado contribuiría a un crecimiento más inclusivo y sostenible. En este articulo vamos tratar de perfilar los principales problemas estructurales del gasto público en España, entendidos como aquellos que persisten en el tiempo y afectan a su eficiencia, sostenibilidad y capacidad para cumplir objetivos económicos y sociales en el futuro.
Una parte muy significativa del gasto público está comprometida a largo plazo, lo que limita la capacidad de adaptación a cambios económicos. Los factores clave son las pensiones contributivas y no contributivas, los salarios de empleados públicos, los Intereses de la deuda y las prestaciones sociales vinculadas a derechos subjetivos como ayudas al desempleo u incapacidades laborales ¿transitorias? que se han disparado en los últimos tiempos, entre otras.
La consecuencia de esta dinámica se manifiesta en el escaso margen para políticas anticíclicas selectivas, en los ajustes concentrados en inversión pública y gasto productivo y en la dificultad para reasignar recursos hacia prioridades emergentes como los gastos en defensa. Como se ha comentado, el envejecimiento poblacional es uno de los mayores retos estructurales de nuestra sociedad. El problema se manifiesta por que el sistema de gasto no se ha adaptado plenamente a una sociedad con menor crecimiento poblacional y mayor longevidad y exigirá un esfuerzo de reasignación de partidas presupuestarias para su consideración.
Las pensiones representan el mayor componente del gasto público y tiene una serie de comportamientos preocupantes con un crecimiento del gasto superior al del PIB potencial, una indexación a inflación con ajustes automáticos y una separación incompleta entre gastos contributivos y no contributivos, lo que se traduce en un riesgo potencial grave como es el aumento estructural del déficit público si no se acompaña de mayores ingresos o reformas adicionales que apuntalen la sostenibilidad a medio plazo.
España gasta de forma comparable a otros países europeos, pero con resultados desiguales en términos de eficacia/eficiencia. Las causas más importantes son la evaluación ex ante y ex post limitada ligada a una presupuestación orientada a inputs, no a resultados y a programas que se perpetúan sin revisión sistemática.
Todo esto se traduce en la persistencia de políticas poco efectivas, en la dificultad para identificar ahorros estructurales sin recortes lineales y, en consecuencia, una menor legitimidad social del gasto. A pesar de su volumen, el gasto social tiene una limitada capacidad redistributiva. Reduce la desigualdad en menor medida que en otros países de la UE debido al peso elevado de transferencia ligadas al empleo previo, una menor focalización en rentas bajas y una fragmentación de ayudas sociales.
El modelo territorial descentralizado, caracterizado por una fragmentación institucional y duplicidades competenciales, genera problemas estructurales en la gestión del gasto con el resultado de un aumento del coste de provisión de servicios públicos debido a la dificultad para desarrollar economías de escala con problemas de coherencia y consistencia en políticas públicas.
En fases de consolidación fiscal, la inversión ha sido la principal variable de ajuste, con efectos estructurales graves que se manifiestan en déficits en inversión en reposición y mantenimiento, un menor gasto en I+D, innovación y capital humano y, como consecuencia, un Impacto negativo sobre el crecimiento potencial.
Este patrón se repite de forma persistente cada vez que un desajuste presupuestario exige reequilibrar las cuentas públicas y se agrava en situaciones de prórrogas presupuestarias encadenadas. Existen problemas persistentes en la arquitectura fiscal, donde las reglas fiscales son complejas y cambiantes, con una escasa integración de la evaluación del gasto en el ciclo presupuestario y una limitada rendición de cuentas sobre resultados.
El gasto público español, tiene un comportamiento asimétrico ante crisis económicas, tiende a aumentar de forma estructural tras las crisis, pero cuesta revertirlo con un patrón observado secularmente que se manifiesta en incrementos permanentes del gasto corriente; en serias dificultades para retirar medidas temporales o en la realización de ajustes tardíos y costosos.
En definitiva, la conclusión fundamental de su análisis es que los problemas del gasto en España son más de composición y eficiencia que de tamaño agregado si lo comparamos con los grandes países de la UE. Por lo tanto, el debate no debe centrarse solo en cuánto se gasta, que también, sino particularmente en cómo y en qué se gasta. En definitiva, las reformas estructurales del gasto son más relevantes que los ajustes meramente cuantitativos.
