La doble prórroga presupuestaria para los años 2024 y 2025 supone el aplazamiento, temporal o definitivo, de toda una serie de medidas de gasto público que estaban previstas en los proyectos de presupuesto elaborados, en la medida en que el Gobierno tendrá que ceñirse a los gastos presupuestados para 2023, excepto en partidas comprometidas a medio plazo como las pensiones, cuya revalorización está garantizada, o los sueldos a trabajadores públicos negociados.
Es cierto que sus efectos, a la hora de limitar la acción del Gobierno, pueden ser “limitados”, a partir del apoyo parlamentario de que disponga. No obstante, para poder aplicar los nuevos programas de gasto o inversión pública, que podrían haberse incluido en un nuevo presupuesto, y para realizar modificaciones en partidas de gasto de los presupuestos prorrogados, tendrá que recurrir a la promulgación de reales decretos, que requerirán una posterior convalidación por parte del Congreso.
Todas estas modificaciones presupuestarias tendrán que tramitarse bien de forma separada, bien mediante los llamados decretos ómnibus en los que se aprueban normas sobre distintas materias, en la mayor parte de los casos sin ninguna conexión entre sí. Es evidente que todo esto ralentiza, cuando no, paraliza y añade una complejidad añadida, en la ejecución del gasto, a la que se produce en la gestión de un presupuesto ordinario.
Por otra parte, la experiencia en la convalidación de los últimos reales decretos aprobados por el Ejecutivo no ha sido precisamente exitosa, debido a los intereses dispares, si no contrapuestos, de las fuerzas parlamentarias que posibilitaron la formación e investidura del Gobierno. En las últimas semanas hemos tenido una buena muestra de esa situación como consecuencia del debate sobre la necesidad de elevar al 2% del PIB el gasto público en defensa.
Podríamos pensar que todos estos factores limitarán la influencia del gasto público sobre la actividad económica general, pero podrán tener efectos beneficiosos en términos de contribuir a reducir el déficit público, favoreciendo el cumplimiento de la senda de estabilidad apro-bada, dado el menor margen de actuación de que dispondrá el Gobierno. Sin embargo, lo sucedido en el año 2024 no invita, precisamente, al optimismo en esta vertiente. En un año de prórroga, el déficit de la Administración central se incrementó en 10.836 millones de euros en relación con el ejercicio anterior, en el que el Gobierno gestionaba un presupuesto ordinario.
En realidad, el cumplimiento del objetivo de estabilidad aprobado fue posible gracias un crecimiento del PIB superior a lo esperado y por el fuerte crecimiento de la recaudación impositiva, en lugar de una contención en el gasto público. Debemos tener en cuenta, también, que las proyecciones de crecimiento económico para el año 2025 son menos favorables que las del ejercicio anterior y pendientes de revisión a la baja en función de cómo afecte la guerra arancelaria a la economía española.
En definitiva, la prórroga limita las posibilidades que tiene el Gobierno para llevar a la práctica compromisos asumidos, como el de la condonación de parte de la deuda autonómica en manos del Estado, pactado por el PSOE con ERC. También limita su capacidad de actuación frente a contingencias y riesgos extraordinarios, como puede ser el caso de las ayudas anunciadas recientemente para compensar a los sectores económicos más afectados por los nuevos aranceles de aduanas aprobados por la Administración de los Estados Unidos.
Finalmente, en este contexto de prórroga, desempeñará un papel importante el recurso al Fondo de Contingencia que la AIReF, en su «Opinión sobre riesgos fiscales» define como una herramienta útil para mitigar los riesgos fiscales, pese a constatar que, en estos ejercicios, ha destinado el 43% de sus recursos a financiar gastos no relacionados con perturbaciones imprevistas. El recurso generalizado al Fondo de Contingencia para financiar gastos de todo tipo no incluidos en el presupuesto añade un nuevo interrogante sobre los efectos de la prórroga sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.
La otra cara de la moneda de la prórroga presupuestaria es la crisis institucional que puede provocar, ya que cuestiona el correcto funcionamiento de instituciones esenciales para el funcionamiento democrático. La incapacidad para aprobar nuevos presupuestos muestra un Gobierno débil y poco cohesionado incapaz de abordar, con garantías, los retos de la sociedad española, y erosiona su autoridad frente a la ciudadanía y otros actores políticos.
Gobernar con presupuestos prorrogados dificulta la implementación de políticas públicas ajustadas a las necesidades presentes. Sin un presupuesto actualizado, los Gobiernos afrontan obstáculos para poner en marcha nuevas iniciativas o reformar programas ya existentes, lo que puede frustrar las expectativas ciudadanas y disminuir el apoyo popular.
Además, la prórroga puede intensificar las fricciones entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo. Especialmente si este último percibe una usurpación de sus funciones en la aprobación del gasto público y se abusa de figuras como el decreto ley y otros para ir gestionando el día a día.
Finalmente, la percepción de un Gobierno incapaz de gestionar eficazmente sus finanzas públicas puede deteriorar su reputación en el ámbito internacional y su capacidad de atraer inversiones extranjeras. Como ejemplo, en el mes de noviembre de 2024 la prima de riesgo francesa alcanzó máximos ante las dificultades del Gobierno para que los presupuestos de 2025 fueran aprobados.
En resumen, la prórroga presupuestaria en España restringe la capacidad de actuación del Gobierno, afecta a la inversión pública y genera incertidumbre económica, lo que puede ralentizar el crecimiento y complicar la gestión de las Administraciones autonómicas y locales.
Como ya hemos comentado, aunque la prórroga presupuestaria permite la continuidad del funcionamiento gubernamental, es una solución claramente subóptima. La falta de actualización de las partidas presupuestarias puede desalinear el gasto público de las realidades económicas y sociales, impidiendo una respuesta efectiva a desafíos emergentes. Una de las recomendaciones clave del informe Draghi (elaborado para la UE por el expresidente del BCE con el fin de establecer una estrategia sólida de reindustrialización europea) es la necesidad de que los Estados miembros alineen sus presupuestos nacionales con las prioridades estratégicas establecidas por Europa. Esta alineación es fundamental para abordar desafíos como la transformación tecnológica, la descarbonización, la seguridad económica, el mantenimiento del modelo social europeo y la ampliación de los gastos de defensa en un contexto geoestratégico cambiante.
